LE SCAN ÉCO - Le gouvernement a partiellement levé le voile jeudi sur ses intentions quant à la reprise de la dette de SNCF Réseau, de près de 47 milliards d'euros. Toutefois, de nombreuses questions subsistent autour de ce fardeau, point de friction important entre l'exécutif et les syndicats de cheminots.
Le gouvernement s'est engagé plus clairement jeudi sur une reprise progressive de la dette de la SNCF. Ce dossier est un point de friction important entre l'exécutif et les syndicats de cheminots qui ont appelé à de nouvelles journées de grève ce vendredi et samedi. Pour eux, cette reprise doit être un préalable à toute réforme, alors que le gouvernement attend avant toute autre chose des avancées sur le statut. Lorsqu'on évoque la dette de la SNCF, de quelle dette parle-t-on précisément? D'où vient-elle? Pourquoi continue-t-elle d'augmenter? Quelles solutions sont envisagées pour en venir à bout? Qu'implique une reprise de la dette? État des lieux.
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• De quelle dette parle-t-on?
On parle de la «mauvaise dette» de SNCF Réseau, l'entité du groupe public chargée des infrastructures ferroviaires (entretien, création des lignes...): 46,6 milliards d'euros au 31 décembre 2017. Soit plus que le budget de l'Éducation nationale, premier budget de l'État. Cette dette colossale devrait avoir dépassé la barre des 50 milliards au 1er janvier 2020, date annoncée pour la naissance de la future version de la SNCF. Elle s'alourdit d'environ 3 milliards par an et représente une charge annuelle de 1,5 milliard d'euros (le remboursement des seuls intérêts). C'est cette dette qui pose problème, à cause de son poids faramineux, mais aussi de son évolution.
Il existe une deuxième dette, qui ne doit pas être additionnée à la première. Elle est estimée à 7,9 milliards d'euros pour SNCF Mobilités, l'entité du groupe public chargée de la circulation des trains, dont les comptes sont sains.
• D'où vient la «mauvaise» dette?
C'est un vieil héritage. La dette de la SNCF remonte même à avant la création de la compagnie. Après la Première Guerre mondiale, les différentes compagnies ferroviaires privées s'enfoncent dans les difficultés financières. En 1921, l'État décide alors de les soutenir financièrement en contribuant à un fonds commun. Mais après la crise financière des années 30, ce fonds commun voit ses recettes baisser. En 1937, lorsque l'État décide de nationaliser les chemins de fer en créant la SNCF, il hérite déjà d'une dette de près de 30 milliards de francs, soit environ 23 milliards d'euros. La Seconde Guerre mondiale puis l'extension du rail empêcheront tout retour à l'équilibre.
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En 1991, une directive européenne «relative au développement de chemins de fer communautaires» demande aux États membres de réduire l'endettement des entreprises ferroviaires avant l'ouverture à la concurrence. En 1997 est créé RFF, Réseau ferré de France, une nouvelle entité qui a en charge la gestion des infrastructures ferroviaires, mais aussi la gestion financière du réseau. L'essentiel de la dette de la SNCF (20 milliards d'euros) est alors transféré à RFF, afin qu'elle ne soit pas considérée comme de la dette publique au sens des critères de Maastricht. Rebaptisé SNCF Réseau en 2015, RFF est un établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) chargé à la fois de la gestion des infrastructures ferroviaires, mais aussi de la gestion financière du réseau. Ce statut donne à cette société une garantie illimitée de l'État, c'est-à-dire permet à la société d'emprunter à taux réduit sur les marchés financiers pour financer sa dette et s'endetter sans problème.
• Pourquoi la dette a continué à gonfler?
Ces dernières années, la SNCF s'est massivement endettée pour développer le réseau ferroviaire français. La construction des lignes à grande vitesse - le prolongement vers Strasbourg de la LGV Est, celui vers Bretagne-Pays de la Loire, le contournement Nîmes-Montpellier et la LGV Sud-Est Atlantique vers Bordeaux -, décidées par l'État, représentent, selon la direction, grosso modo les deux tiers de la dette de SNCF Réseau. Les importants efforts consentis ces dernières années pour rénover le réseau continuent d'alourdir la facture, car ils sont en partie financés par de l'endettement supplémentaire. Entre 2010 et 2016, la dette de SNCF Réseau a augmenté de 15 milliards d'euros pour atteindre la somme astronomique de 45 milliards. Et les bons résultats financiers affichés par la SNCF ne suffisent pas à redresser la situation financière déséquilibrée de SNCF Réseau.
• Pourquoi pose-t-elle problème?
La dette de SNCF Réseau est jugée insoutenable au vu des capacités financières du groupe. Au rythme prévu par le contrat de performance signé l'an dernier - que la réforme en cours va rendre caduc -, elle doit dépasser les 62 milliards d'euros en 2026. Elle est par ailleurs incompatible avec la future transformation de la SNCF. Le statut actuel d'établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) donne en effet la garantie illimitée de l'État et permet à SNCF Réseau de s'endetter sans problème, tandis que celui de société anonyme, approuvé par l'Assemblée nationale, en fera une entreprise comme les autres - ou presque - sur les marchés. Une fois devenu une société anonyme, SNCF Réseau ne pourrait survivre avec un tel endettement. A contrario, ses marges de manœuvre seraient améliorées après une reprise de la dette, du simple fait de la baisse des frais financiers.
• Quel montant l'État pourrait-il prendre en charge?
L'État s'est engagé sur une reprise progressive d'une partie de la dette. L'exécutif reste assez vague sur la question, se contentant de dire qu'il «prendra ses responsabilités». Jeudi sur TFI, Emmanuel Macron s'est borné à dire que la dette «sera pour partie progressivement reprise à mesure que les réformes» de la SNCF se feront. Il n'a toutefois avancé aucun chiffre. Une prudence également de mise au sein du gouvernement, où cette question est systématiquement éludée. Selon plusieurs acteurs du monde ferroviaire, le montant qui pourrait être repris - ou du moins qui serait nécessaire pour garantir la viabilité de la nouvelle SNCF - avoisinerait les 30 à 35 milliards d'euros.
• Sous quelles conditions l'État prendrait-il en charge cette dette?
Là encore, le flou est maintenu. Recapitalisation du groupe ferroviaire? Rachat d'une partie de la dette? Transfert sur une structure de cantonnement? «Il faudra regarder les modalités techniques», s'est contenté de répondre le chef de l'État lors du JT de 13 heures jeudi. Seules certitudes à ce stade: la reprise de la dette se fera «progressivement», à «mesure que les réformes se font», et commencera «dès le début», a-t-il indiqué. C'est-à-dire dès la transformation de la SNCF en société anonyme, prévue au 1er janvier 2020. Les syndicats ne sont pas de cet avis. Pour eux, cette reprise de la dette doit être un préalable à toute réforme.
• Qu'implique une reprise de la dette?
Tout dépendra du montant repris par l'État. Mais une chose est sûre: cette opération sera compliquée pour le gouvernement, qui s'est engagé à baisser durablement le déficit public, attendu à 2,3% du PIB cette année, et la dette publique, actuellement proche de 97% du PIB. Absorber 30 milliards d'euros, par exemple, ferait bondir le déficit de 1,5 point de PIB. Ce dernier dépasserait alors la barre des 3% exigée par Bruxelles, sous laquelle la France est repassée en 2017 après dix ans de dérapage.
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Une partie de la dette de la SNCF (environ 10 milliards) est toutefois déjà considérée comme de la dette publique, ce qui réduit la part devant être absorbée. En outre, la trajectoire budgétaire prévue à partir de 2020 est plus accommodante (0,9% de déficit prévu cette année-là). Le fait d'étaler sur plusieurs années la reprise de la dette pourrait-il lui aussi faciliter la tâche de Bercy? Pas sûr. Car les organismes statistiques, Eurostat en tête, risqueraient de comptabiliser ces décaissements sur une seule année...
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